Da consiglieri a 'mezzi assessori' La prassi di Perri e i conflitti d'interesse

Nella foto, da sinistra Gandolfi, Romani, Zaffanella, Ventura, Everet, Borsella e Maschi

C’è Marcello Ventura (Pdl) con delega allo sport, ci sono Roberto Borsella (Pdl) e Gabriele Romani (Obiettivo Cremona con Perri) per ‘presidio e monitoraggio in merito a nuovi eventuali elementi di valutazione circa la situazione patrimoniale in essere’, c’è Giorgio Everet (Pdl) con l’incarico del verde pubblico. Poi, Roberto Gandolfi (misto) si occupa di ‘monitorare la situazione in essere circa le modalità di gestione dei servizi relativi al “Rifugio del Cane” e agli animali randagi’, Domenico Maschi (Pdl) ‘di svolgere una azione coordinata in ambito relazionale diretta a creare una più efficace sinergia con le Associazioni di Categoria del Commercio’ e Giacomo Zaffanella (misto) della ‘ricognizione, coordinamento, armonizzazione e continuità degli eventi sul territorio comunale’. In tutti sono sette i consiglieri delegati o incaricati dal sindaco Oreste Perri per compiti diversi. Una procedura che è ormai diventata una prassi, la maggior parte delle volte utilizzata come una sorta di ‘contentino politico’ per legare alla Giunta i consiglieri. Specie per il Gruppo Misto, dove l’uscita di scena di qualcuno potrebbe portare all’ingresso di altri poco graditi alla maggioranza. Ventura è l’unico con una vera e propria delega, affidata in occasione del riconoscimento di Cremona Città dello Sport 2013. Gli altri sono incaricati dal sindaco attraverso l’affidamento di compiti specifici (come previsto dal Regolamento del Consiglio comunale), nell’ambito di una collaborazione tra il primo cittadino e i consiglieri stessi che non percepiscono nessun compenso in più per questo. Solo rimborsi in ragione dell’espletamento dei compiti secondo quanto previsto dalla normativa vigente e dal Regolamento per la disciplina dei rimborsi delle spese sostenute dagli Amministratori per missioni istituzionali. Da consiglieri a “mezzi assessori” che presenziano a conferenze stampa e incontri pubblici in rappresentanza della Giunta. Legittimo, ma opportuno? Sulla questione, il parere dell’avvocato Antonino Rizzo.

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La recente decisione del Sindaco di Cremona di affidare ad un consigliere comunale, anziché ad un assessore, l’incarico di sovrintendere al settore del commercio, e cioè di uno dei settori chiave nell’ambito delle competenze comunali (insieme all’urbanistica, all’edilizia, ai lavori pubblici ed ai servizi sociali) merita di essere approfondita.

La scelta, di indubbio rilievo, non ha destato particolare interesse negli organi di informazione, sempre attenti ad ogni stormir di fronde in quelli che si usano definire i “piani alti” del Palazzo municipale. Ma non ha sollecitato neppure l’attenzione delle cosiddette opposizioni (che, a volte, si fa fatica a capire a che cosa si oppongano).

In realtà, la confusione fra i ruoli di consigliere e di assessore pone problemi di carattere istituzionale non irrilevanti.

Un tempo, quando l’ordinamento degli enti locali aveva come suo fondamento il T.U. del 1915 (R.D. 4 febbraio 1915 n. 148), gli elettori sceglievano il solo Consiglio comunale, il quale, poi, nel suo seno, eleggeva la Giunta municipale ed il Sindaco. Negli anni novanta, la situazione fu profondamente innovata, dapprima con la Legge 8 giugno 1990 n. 142 e poi con la Legge 25 marzo 1993 n. 81,  entrambe successivamente trasfuse nel vigente T.U. sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267). Tra le principali innovazioni rispetto al sistema precedente (i cui principi ispiratori risalivano addirittura alla Legge “Rattazzi” del Regno di Sardegna, emanata il 23 ottobre 1859) vi sono l’elezione diretta del Sindaco e l’incompatibilità fra l’appartenenza alla Giunta ed al Consiglio comunale.

I ruoli del Consiglio comunale e della Giunta sono nettamente separati.

Secondo l’articolo 42 del T.U., il Consiglio è “organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”. Inoltre ha competenza rispetto ad alcuni atti fondamentali, specificatamente indicati.

L’articolo 48, di contro, prevede che la Giunta collabora con il Sindaco nel governo del Comune.

Se questi sono i ruoli, chiaramente fra di loro distinti di Consiglio e Giunta, resta da vedere se sia possibile che il Sindaco affidi ad uno o più consiglieri deleghe di funzioni amministrative attinenti il governo del Comune che, come si è visto, spetta invece alla Giunta.

La figura del consigliere delegato (quella che il Sindaco di Cremona ha introdotto per il settore del Commercio) contrasta chiaramente con l’impianto della normativa che si è affermata nel corso degli anni novanta e di cui si è detto. Oggi, infatti, il Consiglio non esprime più direttamente l’esecutivo, non ha più competenze gestionali, approva gli atti fondamentali dell’ente, svolge la funzione di indirizzo politico-amministrativo e di controllo sull’attività dell’ente. Il consigliere quindi non può essere chiamato a gestire direttamente un settore dell’amministrazione per conto del Sindaco  perchè si troverebbe contemporaneamente nella posizione di controllato (in quanto consigliere delegato) e di controllore (in quanto consigliere). La normativa attuale impone conseguentemente la separazione dei ruoli tra esecutivo e Consiglio.

Tuttavia, l’articolo 12, comma 7, dello Statuto del Comune di Cremona prevede che “il Sindaco può affidare a consigliere o a consiglieri comunali compiti specifici delimitandone funzioni e termini”.

Una non recente pronuncia giurisprudenziale (TAR Toscana, 27 aprile 2004 n. 1248) ha affermato che lo Statuto comunale, fatto salvo il rispetto dei principi e precetti legislativi in materia di organizzazione degli enti locali, può prevedere la delegabilità da parte del Sindaco ad un consigliere di alcune competenze, che non comportino l’adozione di atti a rilevanza esterna e compiti di amministrazione attiva, limitate ad approfondimenti collaborativi per l’esercizio diretto delle predette funzioni da parte del Sindaco che ne è titolare.

Si ignora quale sia il contenuto della delega attribuita dal Sindaco in materia di commercio. Nonostante le più accurate ricerche, infatti, non è stato possibile reperire il provvedimento sul sito internet del Comune. Il che non depone certo a favore della trasparenza amministrativa.

Pare, tuttavia, difficile che una delega di carattere generale come quella riguardante il settore del commercio abbia, come richiesto dalla norma statutaria, dei precisi termini temporali. Pare, altresì, difficile che la delega, secondo l’insegnamento del TAR per la Toscana, non attribuisca al consigliere delegato compiti di amministrazione attiva, che comporterebbero l’inammissibile confusione in capo al medesimo soggetto dei ruoli di controllore e di controllato.

Vi è poi il problema della partecipazione del consigliere delegato alle riunioni della Giunta che non dovrebbe essere possibile, stante il divieto di far partecipare alla Giunta soggetti estranei alla medesima, a pena dell’illegittimità delle deliberazioni adottate (si veda TAR Puglia, Lecce, 24 gennaio 2006, n. 470).

D’altro canto, risulta evidente la difficoltà, per non dire l’impossibilità, per la Giunta, ad operare come “organo di governo” in materia di commercio, senza la presenza di chi, nell’ambito della Amministrazione, è stato delegato ad occuparsi del settore. Né, a questa difficoltà, sarebbe possibile porre rimedio con riunioni informali ma aventi sostanzialmente funzioni decisionali, in quanto la loro istituzionalizzazione cozzerebbe contro il già richiamato principio della impossibilità, per gli estranei, di partecipare alle decisioni degli organi collegiali.

Si ignora, infine, se il consigliere delegato, per la sua attività, venga retribuito con una indennità, così come sono retribuiti gli  assessori. In caso affermativo, vi sarebbe certamente, a carico di chi avesse assunto la decisione di corrispondere l’indennità, responsabilità per danno erariale, suscettibile di giudizio davanti alla Corte dei Conti.

Un bel pasticcio politico-istituzionale, quindi, che la saggezza amministrativa, che viene prima dell’opportunità politica, avrebbe dovuto consigliare di evitare.

Sarebbe bastato leggere una recente pronuncia del Consiglio di Stato (parere su ricorso straordinario, 26 novembre 2012 n. 4992) in cui si è affermato il seguente principio: “Non si può disconoscere che l’esercizio delle deleghe in questione comporti il coinvolgimento dei consiglieri comunali delegati in funzioni di amministrazione attiva e determini una situazione, per lo meno potenziale, di conflitto d’interessi e di sovrapposizione di ruoli e di responsabilità”.

Antonino Rizzo

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